HomePage — 14 gennaio 2013

Il quadro normativo di riferimento che riguarda le spese legali sostenute dagli amministratori locali,

che sono stati eventualmente coinvolti in procedimenti giurisdizionali a loro carico anche se con

esito  assolutorio,  non  contempla   disposizioni  che  obblighino  espressamente  il  Comune  al

pagamento delle spese processuali sostenute dai medesimi, disposizioni al contrario esistenti solo

per i dipendenti comunali (vedi art. 28 CCNL Comparto Regioni Autonomie locali 14.09.2000,

trasposizione norma originariamente prevista dall’art. 67 del DPR n. 268/1987).

Vi   sono,   tuttavia,   in   materia   orientamenti   giurisprudenziali   contrastanti   che   se   da   una   parte

consentono l’estensione dell’art. 28 del citato CCNL anche all’operato degli amministratori e non

solo   ai   dipendenti   pubblici   (Consiglio   di   Stato   ­   Sez.   VI  ­  sentenza   n.  5367/2004),   dall’altra

emergono pronunce che si discostano dal  suddetto indirizzo  ritenendo applicabile per  analogia

legis  quanto previsto dall’art. 1720 del codice civile, ovvero del rapporto fondamentale esistente tra

mandante e mandatario e l’obbligo del primo di risarcire le spese e i danni subiti dal secondo per

l’espletamento   dell’incarico   ricevuto   (Consiglio   di   Stato   ­   Sez.   V   –  sentenza   n.  2242/2000   e

Consiglio di Stato – Sez. III – parere n. 792/2004, in cui sindaco e assessori sono stati assimilati al

mandatario in mancanza di una disposizione specifica che regoli i rapporti patrimoniali con l’ente

rappresentato).

Successivamente, in merito al  primo  orientamento  sopra evidenziato, la Corte  di Cassazione a

Sezioni Unite ha avuto modo di chiarire che l’amministratore di un ente locale presta  la propria

opera per conto dell’ente pubblico non a titolo di lavoro subordinato, come il pubblico impiegato,

bensì quale rappresentante politico ossia a titolo onorario, non potendo pertanto essere assimilato ad

un   lavoratore   subordinato   (Corte   di   Cassazione   Civ.,   Sez.   Unite,   sentenza   n.   479/2006).

Interpretazione   giurisprudenziale   che   ha   di   conseguenza   superato   l’orientamento   contemplante

l’estensione della disciplina sulle spese legali prevista per il dipendente pubblico anche a favore

dell’amministratore locale.

Invece per ciò che concerne l’art. 1720 del codice civile, la Corte di Cassazione si è pronunciata nel

senso di  ritenere  possibile  per  gli amministratori locali,  ritenuti  quali  funzionari onorari e non

pubblici   impiegati,   il   rimborso   delle   spese   sostenute   a   causa   del   proprio   incarico   e   non

semplicemente in occasione del medesimo, in quanto l’eventuale commissione di un  reato non

rientra nei limiti di un mandato validamente conferito (Corte di Cassazione Civ. ­ Sez. Unite ­

sentenza n. 479/2006 e Corte di Cassazione Civ. – Sez. I – sentenza n. 10052/2008). Dal che si

desume che gli amministratori locali sono funzionari onorari, non pubblici impiegati, legati da un

rapporto di mandante a mandatario con l’ente di appartenenza anche per le spese sostenute a causa

del proprio incarico (ex art. 1720 codice civile).

Proprio   sulla   eventuale   commissione   di   un   reato   da   parte   di   chi   agisce   per   la   pubblica

amministrazione, la Corte dei Conti ha avuto modo di affermare che anche se il processo penale a

carico degli amministratori per fatti connessi all’espletamento di propri compiti si sia concluso con

l’assoluzione,   deve   comunque   coesistere   l’ulteriore   condizione   della   mancanza   di   conflitto   di

interessi con l’ente accertata dai  fatti sottoposti a giudizio penale.  Infatti è opinione dominante

nell’ambito della giurisprudenza contabile che per non configurare conflitto di interessi occorre una

sentenza emessa con la formula più ampia possibile, tale da far ritenere che il comportamento degli

amministratori sia improntato al rispetto del principio cardine dell’art. 97 Cost. (Corte dei Conti ­

Sez. Liguria ­ sentenza n. 580/2008).

A ciò si aggiunga la necessità del coinvolgimento iniziale dell’ente nella scelta del difensore, che

deve essere individuato preventivamente e concordemente tra le parti (Consiglio di Stato ­ Sez. V ­

sentenza n. 552/2007).

Da quanto illustrato, nonché da una lettura integrale della sentenza n. 12645/2010 della Corte di

Cassazione,   si   evince   come   l’art.   1720   del   codice   civile   evidenzi   l’elemento   qualificante   del

rapporto di mandante a mandatario esistente tra l’ente locale e gli amministratori come anche delle

spese da questi sostenute per l’esecuzione dell’incarico chiarendo, inoltre, che in assenza di un

nesso di causalità tra l’adempimento dell’ufficio e la perdita pecuniaria non può essere riconosciuto

il diritto al rimborso delle spese sostenute dal mandatario ­ ovvero gli amministratori ricorrenti nel

caso di specie esaminato dalla Cassazione ­ in quanto, come sopra richiamato, la risarcibilità del

danno presuppone un comportamento incolpevole dell’amministratore.

Comportamento incolpevole che non emerge nella fattispecie esaminata dalla Corte pronunciante la

citata sentenza, in quanto gli amministratori istanti si sono limitati nel ricorso a fare richiesta di

rimborso sulla base del semplice dato della corresponsione delle spese legali, senza nulla dedurre

sulla loro condotta, come appunto si evince dalle motivazioni in estratto della sentenza che qui di

seguito si riportano:

“In  ordine  poi  alla  pretesa  applicabilità  della  disciplina in tema  di mandato, l’art.  1720  c.c.

(secondo cui il mandante deve rimborsare al mandatario le anticipazioni, pagargli il compenso e

risarcirgli i danni subiti a causa dell’incarico, ipotesi quest’ultima astrattamente evocabile nella

specie) non risulta applicabile, sia perchè il danno risarcibile presupporrebbe un comportamento

incolpevole, in ordine al quale, peraltro, i ricorrenti nulla hanno dedotto (la richiesta di rimborso è

stata invero formulata sulla base del semplice dato della corresponsione delle spese legali), sia

perchè le spese di difesa non sono legate all’esecuzione del mandato da un nesso di causalità

diretta, collocandosi fra i due fatti un elemento intermedio, dato dall’elevazione di un’accusa poi

rivelatasi infondata”.

A conferma di quanto illustrato è intervenuta da ultimo la Corte dei Conti, Sez. Lombardia, con il

parere n. 86/2012, e la Sez. Puglia, con la sentenza n. 787/2012, in cui la Magistratura contabile –

dando una lettura diversa del giudizio di legittimità, come sopra evidenziato – ha affermato con

decisione la  validità   del  riferimento  normativo  di  cui  all’articolo  1720  c.c.,  quale  presupposto

fondante il diritto al rimborso delle spese legali a favore degli amministratori locali:

“La   rimborsabilità   delle   spese   legali   costituisce   espressione   del   “principio   fondamentale

dell’ordinamento, secondo il quale chi agisce per conto di altri, in quanto legittimamente investito

del compito di realizzare interessi estranei alla sfera personale, non deve sopportare gli effetti

svantaggiosi del proprio operato, ma deve essere tenuto indenne dalle conseguenze economiche

subite   per   la   “fedele”   esecuzione   dell’incarico   ricevuto”   (cfr.   C.   Conti   SS.RR.   n.   707/A   del

5/4/1991).” (Parere n. 86/2012);

“L’assimilazione   degli   amministratori   locali   ai   mandatari,   che   trova   la   sua   ragion   d’essere

nell’ormai pacifico riconoscimento degli stessi quali funzionari onorari dell’ente che prestano la

propria opera non a titolo di lavoro subordinato, con conseguente applicazione del disposto di cui

all’art. 1720 del codice civile, consente proprio di rispondere, in assenza di una puntuale disciplina

della materia, a quell’esigenza di giustizia sostanziale a non dovere sostenere oneri per la propria

difesa,   ove   gli   stessi   siano  ingiustamente   accusati   di   presunti  fatti  illeciti   commessi  a   causa

dell’incarico espletato.” (Sentenza n. 787/2012).

Infatti sempre secondo la Sezione Lombardia “va riconosciuto il diritto al rimborso delle spese

legali – in presenza di determinate condizioni – tanto ai dipendenti, per i quali vi è un’espressa

previsione nella norma collettiva, quanto agli amministratori, individuando nella disciplina del

mandato le norme necessarie a sostenere l’assunto mediante il ricorso all’analogia legis”.

Dal suo canto la Sezione Puglia ha ulteriormente sentenziato che “Il metodo di autointegrazione

previsto dall’art. 12, comma 2, delle preleggi, norma generale inclusiva, a tenore del quale se una

controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni

che regolano casi simili o materie analoghe (c.d. analogia legis), così come il ricorso, ove il caso

rimanga ancora dubbio, ai principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato (c.d. analogia

iuris),  trova   la   sua   ragion   d’essere   nella   sempre   avvertita   esigenza   da   parte   del   legislatore

dell’affermazione   del   principio   della  completezza   dell’ordinamento,   là   dove   in   presenza   di

comportamenti  giuridicamente  rilevanti,  stante l’ontologica incompletezza  di  ogni  ordinamento

giuridico. […]  essendo il nostro sistema staticamente incompleto, ma dinamicamente completabile

attraverso o l’eterointegrazione oppure, come  sinora detto, con   l’autointegrazione nelle forme

dell’analogia legis o dell’analogia iuris.”.

Infine, la Corte dei Conti della Lombardia ha elencato le condizioni, pienamente compatibili con le

previsioni di cui all’ articolo 1720 del codice civile che danno luogo, ove ricorrenti, al diritto di

rimborso delle spese legali a favore degli amministratori locali, come di seguito sintetizzate:

1) conclusione  del  procedimento  con  sentenza  di  assoluzione  e  assenza  di  conflitto  di

interessi (“per   l’amministratore,   applicandosi   l’articolo   1720   c.c.,   è   necessario   un

accertamento positivo di diligenza e buona fede all’interno della sentenza. Ciò significa

che, anche a fronte di una pronuncia di proscioglimento, è onere dell’ente locale verificare

l’effettiva   portata   della   stessa   dal   punto   di   vista   dell’accertamento   di   innocenza

dell’amministratore coinvolto, e del venir meno del conflitto di interessi, ferma restando

l’insuperabilità  di tale  pronuncia  qualora,  all’esito  di tale interpretazione,  dalla  stessa

emerga   un’affermazione   in   positivo   di  innocenza.”.   Così  il   parere   n.   86/2012   Sezione

Lombardia);

2) presenza nesso causale tra mansioni e fatti giuridicamente rilevanti;

3) gradimento del legale da parte dell’amministrazione interessata (condizione questa che

si ritiene sempre opportuna, pur nella considerazione di quanto affermato dalla sentenza n.

787/2012 della Sezione Puglia secondo cui “la riconosciuta possibilità all’amministrazione

di potere rimborsare le spese legali anche senza il previo assenso della stessa nella scelta

del legale di comune gradimento”).

Share

About Author

Tiziana Flenghi

(0) Readers Comments

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *