Personale PA — 24 giugno 2013

 

 

 

 

 

 

 

(Da evitare le insidie interpretative e fuorvianti dei meccanismi delle incompatibilità sopraggiunte con il Dlgs n. 39/2013)

Non c’è solo il Piano anticorruttivo ad impegnare l’organizzazione degli Enti Locali ( e di tutta la PA) ma una continua attività di adeguamento alle nuove regole della trasparenza e della pubblicità degli atti e della compatibilità delle nomine per cariche pubbliche con gli
incarichi dirigenziali conferiti . Sul primo versante, l’attuazione del principio di trasparenza ha portato a conseguenze finora mai raggiunte il livello di possibilità di accesso agli atti da parte del cittadino( vedasi il nuovo istituto dell’accesso civico previsto dall’art. 5 del Dlgs .n.33/2013 che consente, in caso di inadempimento dell’ente,di superare i limiti di legittimazione soggettiva all’accesso) e,conseguentemente, all’affermarsi del concetto della pubblicità obbligatoria degli atti come diritto alla conoscibilità da parte di chiunque ( art.3).
Si tratta di un lavoro che ogni soggetto della Pubblica Amministrazione, ed “in primis” gli enti locali territoriali che hanno istituzionalmente il compito di fornire risposte tempestive ed efficaci alla popolazione che devono servire ,dovranno costruire ogni giorno attraverso la propria organizzazione fino a saper creare una vera e propria cultura della trasparenza in funzione del pubblico interesse prevalente che deve costituisce il presupposto dell’anti corruzione nella pubblica amministrazione pubblica italiana.

Se quella della trasparenza, come modo di agire del pubblici poteri è una finalità con prospettive più a largo raggio,gli enti locali sono chiamati ad affrontare da subito un tema che si preannuncia non privo di ostacoli giuridici ed è quello del sistema delle inconferibilità ed incompatibilità che il Legislatore ha emanato con le disposizioni attuative dell’art .50 della Legge n.190/2012.

Con il Dlgs.n.39/2013, infatti,  si arricchisce il panorama dei limiti al diritto di nomina a cariche pubbliche per tempi più o meno limitati( inconferibilità, si tratta di un vero e proprio divieto giuridico alla nomina) in ragione, non solo di prevenzione a causa di condanna penale anche non passata in giudicato del soggetto interessato per reati contro la PA, ma in forza anche di motivi di opportunità istituzionale e sociale per consentire a più soggetti diversi ,mediante turnazione o altro meccanismo democratico, di rappresentare la pubblica autorità o comunque di essere investiti di cariche pubbliche affinchè tali cariche assumano ,anche in funzione di questa metodologia, il vero valore di servizio pubblico per i cittadini, presupposto per il contrasto della corruzione in questi ambiti. Oltre al divieto giudico di nominare da parte dell’Autorità preposta soggetti ,che per le ragioni sopraespresse non siano nelle condizioni soggettive ed oggettive di garantire l’esercizio della carica in piena affidabilità ai fini delle garanzie anticorruzione, il decreto attuativo affronta il tema della incompatibilità in forma diversa ed aggiuntiva rispetto alle fattispecie esistenti che ,nel settore degli enti locali, risultano codificate nel Tuel (art.63).

L’incompatibilità per quanto sia, sotto il profilo giuridico ,l’istituto più agevole da rimuovere tra quelli riguardanti il conflitto di interesse tra soggetto che esercita una funzione pubblica e la fattispecie giuridica anche potenzialmente generativa del conflitto quale è quella individuata nella Legge in commento con il conferimento di incarico dirigenziale anche per soggetti provenienti dall’esterno essendo prevista a tutela della trasparenza una procedura tipizzata per la sua eliminazione, può ,secondo le circostanze, essere fonte di squilibrio istituzionale specie se ,come nel nostro caso, si tratta di norme sopravvenienti in un “corpus” normativo in cui è già prevista una disciplina puntuale della materia e ,ancor più, se questo “corpus” normativo regola l’esercizio di cariche in organi di indirizzo politico di natura elettiva ( come prevede l’art.50 ,c.1, lett. f) della L. n.190 /2012, come normato dall’art.11 del Dlgs.n.39 /2013). In sede di Decreto attuativo il Legislatore ha operato una scelta preliminare in ordine alla rilevanza delle cariche( non solo di componente di giunta, consiglio, ma anche di presidente ed amministratore delegato in enti di diritto privato in controllo pubblico da parte di regione,provincia ,comuni) e degli incarichi dirigenziali o di vertice conferiti ,ponendo come limite per la declaratoria di incompatibilità negli enti locali territoriali,oltre alle amministrazioni provinciali,i comuni aventi popolazione superiore ai 15 mila abitanti o in forma associativa tra comuni avente la medesima popolazione(art. 11, c.3, Dlgs.n.39 /2013).

Se, in tal modo,  si è ristretta la platea soggettiva creando un’ampia zona di enti esclusi con l’intento di snellire l’organizzazione amministrativa degli enti minori (non senza tuttavia correre il rischio del formarsi di pericolose differenze di approccio culturale del fenomeno del conflitto d’interesse simile ,in quanto a logica ed a dinamica in funzione degenerativa della corruzione ,in ogni ente indipendentemente dalla sua dimensione ), la disciplina che ne è sortita non appare priva di dubbi interpretativi la cui problematica soluzione potrebbe incidere sulla stabilità politico- istituzionale di alcuni enti elettivi . Non sembrano infatti pochi i possibili casi di incompatibilità già conclamata all’atto dell’entrata
in vigore del Decreto attuativo ,quelli ,cioè ,che si trovano a rivestire contemporaneamente cariche elettive determinatesi in vigenza di normativanon comprensiva dei limiti normativi odierni (e pertanto perfettamente legittime) ed incarichi dirigenziali anch’essi risalenti ad un periodo, più o meno recente , ma comunque privo di vincoli opzionali da parte dei soggetti interessati. E , tra essi, particolarmente serie sarebbero le conseguenze istituzionali per quegli enti che vedono i propri Sindaci o presidenti delle Province in condizioni di essere costretti a formulare l’opzione per la rimozione della sopravvenuta causa di incompatibilità magari rassegnando le dimissioni e provocando il conseguente del relativo scioglimento del consiglio o subendo l’involontaria imposizione della decadenza “ex lege”!(art.19).

Si tratta , con ogni evidenza, di conseguenze negative che, con ogni probabilità, travalicano l’intento del legislatore (almeno c’è da augurarselo!) ma cui tuttavia occorre porre rimedio con una linea interpretativa in “ bonam partem” la quale consenta cioè di salvaguardare le norme esistenti allorquando esse siano poste in concorrenza con quelle di nuova approvazione. E’ infatti solo facendo ricorso a tale metodologia ermeneutica con l’ausilio del sistema della gerarchia delle fonti normative che si potrà risolvere la potenziale contraddizione riguardante l’incompatibilità formatasi rispetto alle nomine dei dirigenti negli organi di gestione delle società partecipate da enti locali ai sensi dell’art.4,c.4 del D L .n.95/2012  (“spending review”). Infatti ,attraverso l’analisi del sistema delle fonti può ritenersi che tali nomine siano compatibili anche con la nuova disciplina essendo l’originaria disposizione fonte giuridica speciale e quindi prevalente rispetto a quella recentementeemanata.

Così come dovrebbe ,per la stessa ragione giuridica,risultare prevalente il sistema di eliminazione delle incompatibilità a carico di sindaci, presidenti delle province ed amministratori comunali e provinciali così come è codificato nell’art. 69 del TUEL sia riguardo all’organo deliberante ( Consiglio) che alla procedura amministrativa in luogo del termine previsto nell’art.19 del Decreto in commento.

Ma, come si può ben vedere ,si tratta di un esercizio interpretativo oltre che cenrtamente non agevole, che non può essere lasciato alla responsabilità dei singoli enti i quali, giocoforza , finirebbero per esporsi al rischio di contenziosi destabilizzanti. La materia necessita quindi, con urgenza, di una integrazione normativa che almeno metta al sicuro l’applicazione temporale del nuovo sistema di incompatibilità traguardandolo alle prossime scadenze elettorali.
Sarebbe troppo grande il rischio per gli enti locali( ma,in fondo ,per tutta la PA) di dover affrontare ulteriori elementi destabilizzatori insieme ai gravi problemi finanziari che connotano da tempo il sistema delle autonomie locali e l’intero complesso dei governi dei territori.

 

 

GIORGIO LOVILI

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Tiziana Flenghi

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