Servizi pubblici locali/Appalti — 12 dicembre 2013

Annualmente, le Pubbliche Amministrazioni ed i soggetti privati in possesso di immobili ricadenti nel perimetro di un Consorzio di Bonifica sono chiamati a versare la quota annuale relativa alle attività svolte dal predetto Consorzio.

Il novero delle causali alla base di tale richiesta di pagamento sono le più diverse: spese di gestione per il funzionamento del Consorzio, interventi di irrigazione, attività di bonifica in senso stretto, interventi di manutenzione e gestione ordinaria e/o straordinaria delle opere di bonifica.

Per molto tempo, tali contributi sono stati considerati come obbligatori; tuttavia, soprattutto a partire dagli Anni ’60 del secolo scorso, la giurisprudenza della Corte di Cassazione e le pronunce delle Commissioni Tributarie sono intervenute sul tema dell’obbligatorietà, modificando un piano interpretativo che sembrava essere consolidato ed aprendo la strada ad un nuovo punto di vista sulla natura del contributo il cui versamento è collegato alla presenza di alcuni specifici elementi.

Al fine di consentire al lettore un corretto inquadramento della fattispecie, si ritiene doveroso delineare il quadro normativo di riferimento della materia.

La disciplina nazionale in tema di Consorzi di Bonifica è stabilita dal Regio Decreto del 13 febbraio 1933, n. 215 la quale può essere considerata come una sintesi organica e razionale delle precedenti normative in materia che, con le opportune modificazioni ed integrazione, è tuttora vigente.

Il Titolo V, Capo I, della normativa in commento introduce nel nostro ordinamento una specifica tipologia di Consorzi quali quelli di bonifica.

Tale Consorzio è costituito dall’insieme dei proprietari degli immobili i quali traggono un beneficio dall’attività di bonifica, atteso che il consorzio dovrà provvedere all’esecuzione, alla manutenzione ed all’esercizio delle opere di bonifica nonché provvedere al riparto, alla riscossione ed al versamento delle quote di spesa a carico degli stessi proprietari (art. 54 del R.D. n. 215/1933 e s.m.i.).

Il successivo art. 59 definisce – al comma 1 – i Consorzi di Bonifica come persone giuridiche pubbliche che svolgono la propria attività entro i limiti consentiti dalle leggi e dagli statuti.

Il comma 2 della medesima norma conferisce ai Consorzi di Bonifica il potere d’imporre contributi alle proprietà consorziate.

La valenza del R.D. n. 215/1933 e s.m.i. trova conferma nella circostanza che i principi contenuti nella normativa de qua sono stati fatti propri sia nella disciplina del Codice Civile in materia di bonifica (artt. 857 e ss. del C.C.) nonché nella nostra Carta Costituzionale la quale, all’art. 44, stabilisce che la legge promuove ed impone la bonifica delle terre. Il successivo art. 117 della Costituzione individua, nel novero delle materie di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, il settore dell’agricoltura e delle foreste.

Alla suddetta competenza concorrente è stata data attuazione con i decreti delegati di trasferimento delle funzioni dallo Stato alle Regioni nel 1972 nonché con il D.P.R. n. 616/1977 il quale ha conferito alle Regioni il potere di legiferare in tema di bonifica nel rispetto dei principi e delle indicazioni posti dal R.D. n. 215/1933 e s.m.i. (per quanto riguarda la Regione Lazio, la normativa di riferimento è rappresentata dalla L.R. del 21 gennaio 1984, n. 4).

Orbene, dall’analisi delle richiamate normative emerge che le funzioni e le attività di bonifica sono esercitate con il concorso dei privati proprietari che traggono un beneficio dalla bonifica stessa che costituiscono dei consorzi obbligatori a tale scopo.

Tali consorzi provvedono all’esecuzione, alla manutenzione ed all’esercizio delle opere pubbliche di bonifica le cui spese sono ripartite fra i proprietari degli immobili sulla base di tabelle di riparto che tengono conto dei benefici conseguiti dai proprietari stessi

La natura pubblicistica delle opere incide, naturalmente, sulla natura giuridica dei Consorzi.

La commistione tra elemento pubblico e privato trova conferma nella pronuncia della Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 368 del 1988, ha stabilito come i consorzi presentano un doppio volto ed una duplice funzione. Da un lato, essi sono espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi…. che si ripartiscono i relativi oneri. Dall’altro lato, essi si configurano come soggetti pubblici, titolari o partecipi delle funzioni amministrative, in forza di legge o di concessione dell’autorità statale.

Il duplice volto e funzione dei Consorzi di Bonifica, stabilito dalla disciplina in materia e sancito dalla menzionata pronuncia del Giudice delle Leggi, esplica, altresì, i propri effetti nei confronti della natura dei contributi versati e/o richiesti ai proprietari degli immobili ricadenti entro il perimetro dei comprensori di bonifica.

Invero, tali enti sono costituiti da soggetti privati (i proprietari degli immobili) chiamati a gestire e/o manutenere opere finanziate con fondi pubblici le quali assolvono ad una pubblica funzione, ma – dalla vigente normativa – sono considerati persone giuridiche pubbliche (art. 54 del R.D. n. 215/1933 e s.m.i.).

Nell’ambito del richiamato quadro legislativo e dell’articolata natura giuridica dei Consorzi, è stata chiamata ad intervenire la giurisprudenza sollecitata dall’incardinamento di diversi procedimenti avviati da soggetti pubblici e/o privati proprietari di terreni compresi nel perimetro di un consorzio di bonifica e relativi al pagamento delle quote annuali consortili.

Un primo intervento in tal senso è stato operato dalla Corte Costituzionale che, con sentenza del 27 aprile 1963 n. 55, ha precisato che il potere impositivo dei consorzi di bonifica è sottoposto a specifiche direttive e limitazioni posti dalla disciplina vigente.

In primo luogo, la Corte stabilisce che un vincolo generale e di principio è posto dall’art. 59, comma 2, del R.D. n. 215/1933 ove si dispone che i contributi sono devoluti pre l’adempimento dei fini istituzionali dell’ente.

Nella medesima sentenza, la Corte individua, altresì, un limite più cogente posto dalla stessa legislazione ossia il fatto che il contributo deve essere commisurato ed in proporzione con i benefici derivanti dall’attività di bonifica.

Orbene, sulla scorta della decisione assunta dalla Corte Costituzionale, si è sviluppata nel tempo un filone giurisprudenziale che ha permesso di meglio delimitare e precisare la capacità impositiva dei consorzi di bonifica.

In tal senso, la Corte di Cassazione – chiamata ad intervenire per un giudizio promosso da un soggetto privato avverso i contributi richiesti da un consorzio – con sentenza n. 877/1984 ha stabilito che l’appartenenza territoriale al consorzio non può essere di per sé il solo presupposto idoneo all’assoggettamento al potere impositivo – sia pure limitandolo al concorso nelle spese amministrative occorrenti per il suo funzionamento – senza snaturare il concetto stesso di contributo, quale onere reale imposto e giustificato in ragione del particolare beneficio aggiuntivo che a ciascun terreno del comprensorio deriva o deriverà dall’esecuzione del piano di bonifica.

Pertanto, secondo l’interpretazione dei Giudici Supremi, l’imposizione dei contributi consortili non può fondarsi sul solo presupposto di appartenenza al perimetro del consorzio di bonifica (anche per quanto riguarda le spese di funzionamento dello stesso), ma questa deve sempre essere strettamente collegata all’effettivo beneficio arrecato al fondo.

Successivi interventi giurisprudenziali della Corte di Cassazione e delle Corti Ordinarie si inseriscono nel solco di quanto già prospettato dalla richiamata sentenza del 1984, confermando che il contributo consortile ha come presupposto fondamentale la sussistenza di un beneficio e/o di un vantaggio arrecato all’immobile dall’attività di bonifica la cui quantificazione deve avvenire sulla base di un criterio di proporzionalità, con l’effetto che tale beneficio deve essere accertato per ciascun bene e che lo stesso non può essere presunto o desunto dalla circostanza che altri immobili – benché limitrofi – abbiano tratto vantaggi dall’attività del consorzio (ex plurimis Corte di Cassazione, Sez. I, sent. 8 luglio 1993, n. 7511; Trib. Ord. di Matera, sent. del 12 gennaio 1995, n. 150; Trib. Ord. di Taranto, sent. del 10 aprile 1997, n. 583; Trib. Ord. di Taranto, sent. del 7 ottobre 1998, n. 1609).

Il predetto orientamento giurisprudenziale, altresì, trova conferma in un successivo pronunciamento della Corte di Cassazione che, a Sezioni Unite, ha disposto che la nozione di vantaggio contenuta nel testo unico della bonifica non può essere tratta da altri testi normativi….Il beneficio derivante dalla bonifica non è provato dalla pura e semplice inclusione del bene nel comprensorio, pur potendo essere potenziale o futuro, perché non attiene al territorio nel suo complesso, ma al bene specifico di cui si tratta. Il vantaggio può essere generale….ma non può essere generico, in quanto altrimenti sarebbe perduta l’inerenza al fondo beneficiato, la quale è assicurata soltanto dal carattere particolare (anche se ripetuto per una pluralità di fondi) del vantaggio stesso….. Concludendo, il beneficio deve essere diretto e specifico, conseguito o conseguibile a causa della bonifica e cioè tradursi in una qualità del fondo (Cass. Civ, Sez. Un., sent. del 14 ottobre 1996, n. 8960).

La suesposta interpretazione è stata fatta propria dai giudici di merito i quali, chiamati a dirimere controversie fra Consorzi e consorziati in tema di contributi annuali, si sono più volte pronunciati nel senso indicato dalla richiamata pronuncia di Cassazione (Trib. Ord. di Brindisi, sent. del 3 febbraio 2003, n. 111; Corte di Appello di Lecce, sent. n. 246/2001; Corte di Appello di Bari, sent. n. 878/2001; Trib. Ord. di Bari, sent. del 4 marzo 2000, n. 1348).

Ne segue che, secondo la menzionata giurisprudenza di merito e di legittimità, i contributi richiesti dai Consorzi devono presupporre un’analisi dei reali, specifici ed effettivi benefici e/o vantaggi sui singoli beni immobili ricadenti nel perimetro del comprensorio di bonifica il cui onere della prova è a carico dei Consorzi stessi.

Parimenti, le Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali si sono costantemente pronunciate nel solco di quanto elaborato dalla suindicata giurisprudenza, indicando – quali presupposti per l’esercizio del potere impositivo dei Consorzi – l’esistenza di beni immobili situati all’interno del perimetro del comprensorio di bonifica e la sussistenza di un beneficio e/o vantaggio specifico e diretto in riferimento ad ogni singolo bene (Commissione Tributaria Regionale del Lazio, Sez. X, sent. 57/10/2005; Commissione Tributaria Regionale dell’Umbria, Sez. V, sent. 42/5/2005; Commissione Tributaria Provinciale di Napoli, Sez. XXIII, sent. 484/2004; Commissione Tributaria Provinciale di Viterbo, Sez. II, sent. n. 161/2003; Commissione Tributaria Provinciale di Terni, Sez. I, sent. n. 72/01/2003).

In conclusione, il percorso interpretativo elaborato dalla giurisprudenza nel corso degli anni ha consentito di delimitare la capacità impositiva dei Consorzi di bonifica che trova fondamento nella legge di riferimento (R.D. n. 215/1933 e s.m.i.) con l’effetto di individuare due presupposti essenziali per l’esercizio della stessa: 1) la presenza di un terreno all’interno del perimetro del comprensorio di bonifica; 2) l’arrecare uno specifico e diretto beneficio/vantaggio ad un bene immobile ricadente nell’ambito del suddetto perimetro che non deve essere potenziale, ma concreto ed effettivo. La presenza di entrambi i requisiti, infatti, rende legittima la richiesta di contributo da parte del Consorzio il quale ha l’onere di dimostrare – all’atto della richiesta di contributo – la presenza dei benefici/vantaggi apportati al fondo.

 

 

Fabiano Crovetti

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