Personale PA — 27 marzo 2013

 

Dalla legislazione con cui vengono rafforzati i controlli interni (DL n.174/2012 ,convertito  in L.n.213/2012) e con la quale vengono stabilite norme per il contrasto  alla corruzione nella pubblica amministrazione (L.n.190/2012) , nonché dallo schema del Decreto attuativo della trasparenza (approvato dal Consiglio dei ministri in data 22 gennaio scorso), si possono riscontrare alcune significative novità riguardo alla figura del Segretario comunale e provinciale che il legislatore arricchisce di nuove  attribuzioni cui corrispondono incisive  responsabilità aggiuntive rispetto a quelle previste dall’art. 97 TUEL.

Su di esse è utile soffermarsi in quanto sembrano preludere ad un ruolo più definito ed innovativo rispetto a quello di “garante” della legalità interna, pur denso  di significato e di responsabilità, ruolo che, peraltro,  rimane intatto.

Dalle nuove attribuzioni conferite al Segretario in tema di direzione del controllo successivo (art.148 bis TUEL) emerge una  complessa azione non solo di istituzionale verifica giuridica  ma anche di elaborazione dei sistemi dei controlli interni in senso “manageriale” la quale, vista in coordinamento con i compiti a questi affidati in materia di “anticorruzione”, in particolare quelli di elaborazione e gestione del “Piano Anticorruzione” e con l’attribuzione di  funzioni di vigilanza e controllo del “Programma di trasparenza”, caratterizzano la figura, come  corresponsabile interno all’ente del principio costituzionale del “buon andamento ed imparzialità” dell’amministrazione (art.97 Cost.), nonché come punto di “snodo” della  azione amministrativa dell’ente locale tra l’attività di indirizzo e quello di gestione e cioè all’interno della ripartizione su cui si basa il nuovo rapporto di pubblico impiego “contrattualizzato”.

L’esame di alcuni aspetti della citata normativa sembra confermare un simile convincimento.

Il compito della direzione  del controllo successivo della “regolarità amministrativa” degli atti più rilevanti dell’amministrazione implicano l’elaborazione di criteri di estrapolazione manageriale che non sono riscontrabili nel  tradizionale “ bagaglio” istituzionale del  Segretario. Così come il compito della conclusione del processo di comunicazione delle risultanze del controllo che vede come riferimento  gli organi interni del controllo nonché gli organi politici al massimo livello, non è  una semplice operazione di trasmissione dei risultati del controllo, bensì  la conclusione stessa del lavoro di controllo per la quale la figura del Segretario diventa l’interlocutore fondamentale di tutto il processo.

La nuova caratura istituzionale del Segretario  emerge pure dall’attribuzione in capo ad esso dei delicati compiti di “responsabile interno  della anticorruzione” nell’ente di riferimento (art.1,c.7  L. n.190/2012 ) che, tra l’atro, sembra connettersi assai bene con il compito di direzione del controllo successivo sugli atti gestionali dei dirigenti (“determinazioni”)  ed i contratti in essere, nonché gli altri atti se essi si esaminano nell’ottica dell’analisi dei rischi (“risk assessement”) e della individuazione dei settori cosiddetti “sensibili” al rischio di corruzione come quello degli appalti, delle concessioni, delle autorizzazioni e delle procedure concorsuali che risultano gli ambiti più osservati dalla legislazione specifica ed a cui il Segretario nel programma annuale dei controlli successivi così come nella predisposizione del “Piano pluriennale anti corruzione”, nonché del controllo del Programma di trasparenza, dovrà maggiormente puntare l’attenzione.

Anche a questo  proposito si tratta di un compito tutt’altro che burocratico in cui la figura del Segretario può manifestarsi per capacità di approfondimento normativo, di analisi, di sensibilità organizzativa, nonché di proposta e di impulso, quale richiedono sia  la predisposizione del lavoro di analisi dei rischi e della loro “mappatura” (“risk assessment”) l’attività per una efficace gestione dei rischi individuati (risk management”) ai fini della loro riduzione a mero rischio residuo (e cioè ineliminabile)  .

Si tratta di  compiti da esercitare in forma interdisciplinare in collaborazione con la Dirigenza ed ai responsabili del governo locale (capo dell’amministrazione per il suo ruolo di rappresentanza legale dell’ente) e dell’organo di indirizzo politico( quale? Sindaco, Giunta, Consiglio, i commentari propendono per la Giunta) cui spetta la responsabilità della nomina del Responsabile”anticorruzione e l’approvazione del “Piano”  (soggetti che possono essere considerati il “management” in senso allargato dell’ente) anche utilizzando l’esperienza che è servita per la costruzione del” modello 231 “(Dlgs.n.231/2001) per la prevenzione della “responsabilità amministrativa” da cattiva organizzazione negli enti privati e pubblici (società “partecipate”da enti locali).

Essa comporta, oltre che una forte capacità di relazione interorganica, anche una propensione all’ approfondimento  di una vasta letteratura e documentazione dottrinale e giurisprudenziale che pone il Segretario, nella sua funzione di Responsabile de procedimento e del  processo riorganizzativo  che essa comporta ai fini circoscrivere e vigilare sulle aree più sensibili e sui relativi responsabili, come figura innovativa all’interno dell’organizzazione dell’ente locale.

Nell’ottica della innovazione e della  valorizzazione della figura del Segretario va pure vista l’attribuzione, inserita significativamente in sede di conversione del DL 174, del compito di direzione del “controllo strategico”,  anche se in alternativa al Direttore Generale, figura peraltro assente nella stragrande maggioranza dei Comuni.

Tale compito  pone la figura del Segretario in una posizione  prossima all’attività di indirizzo e di gestione politico-amministrativa degli Organi di governo locale inserendola nel processo amministrativo come interlocutore istituzionale dell’amministrazione nel suo complesso.

Così come si può cogliere una significativa conferma di questo nuovo ruolo  nell’attribuzione del compito della predisposizione, in concorso il Responsabile finanziario e con l’apporto dell’Organo di revisione,  delle relazioni di “inizio” e di “fine” mandato; vere “cartine di tornasole” dello stato di salute degli enti.

Un compito, anche questo, sicuramente di natura “tecnico – giuridico” ma con valenza decisiva per la qualificazione dell’ente stesso sotto il profilo delle conseguenze del controllo esterno da parte della Corte dei Conti che il legislatore rafforzata nei compiti di vigilanza sul funzionamento dei controlli interni all’ente (nuovo art.148 TUEL), nonché in quelli dei  controlli sulla salvaguardia degli equilibri finanziari e del rispetto del “Patto di Stabilità” come indicatori di sana “amministrazione” e di “virtuosità”  dell’ente (148 bis TUEL) e sui quali lo stesso legislatore ha previsto il concorso interno all’ente dello stesso Segretario (sebbene in alternativa al Direttore generale qualora previsto), insieme ai responsabili di settore e soprattutto ,il Dirigente del servizio finanziario e dell’Organo di revisione anch’essi assai valorizzati in funzione dell’efficacia del sistema dei controlli preventivi interni.

Ulteriore conferma della presenza di nuove caratteristiche della figura del Segretario  si riscontra anche nella particolare cura posta dal legislatore a proposito della sua  tutela. L’eventuale proposta di revoca, infatti, dovrà essere sottoposta a specifica procedura (che modifica la disposizione contenente l’ipotesi di revoca l’art. 100 c.1 TUEL)  coinvolgendo, da parte del Prefetto, l’Autorità nazionale anticorruzione che si deve esprimere al riguardo entro trenta giorni accertando che la revoca “non sia correlata alla attività svolta dal Segretario in materia di prevenzione della corruzione” (comma n.82 L.190).

La prova che può apparire decisiva circa l’evoluzione del ruolo del Segretario negli enti locali  nei confronti dell’azione amministrativa, è fornita ancor più  dalla funzione  “Responsabile della trasparenza” ( se ed in quanto,  “Responsabile dell’anticorruzione” che gli conferisce lo Schema di decreto attuativo con il quale il Governo, come già accennato, ha approvato la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità e trasparenza, in attuazione dei criteri di delega stabiliti dalla Legge n.190 ( Commi 15-33). Anche su questo aspetto il compito da svolgere è delicato ed innovativo rispetto a quelli istituzionali finora previsti. Si tratta della predisposizione, della funzione di controllo e vigilanza (con il concorso anche al vertice politico interno  della CIVIT in qualità “Autorità nazionale anticorruzione”), dell’aggiornamento del Programma di trasparenza e della garanzia dell’accesso civico (art.5 “Schema”) e cioè del diritto per “chiunque” di richiedere documenti,  dati ed informazioni di cui le amministrazioni pubbliche abbiano omesso la pubblicazione, nonostante l’obbligo a farlo.

Si potrà obiettare che tale funzione è semplicemente conseguente alla nomina del Segretario a “Responsabile dell’anticorruzione” e che quest’ultima, nonostante che il legislatore la preveda come la priorità nella procedura di individuazione dell’organo di indirizzo, può essere superata, sebbene con l’obbligo di una congrua motivazione, affidandola ad altro Dirigente.

A chiarire questo aspetto, che rientra pertanto nella espressione di volontà discrezionale dell’Ente come unico responsabile dell’organizzazione dei ruoli interni ad esso, è intervenuta la Funzione Pubblica che, con propria Circolare n.1 del 25 gennaio 2013, ha chiarito innanzitutto che la” ratio” di tale scelta è quella di considerare la funzione di responsabile ex lege 190 come “naturalmente integrativa” della competenza generale che spetta per legge al Segretario in base all’art.97 TUEL.,e che l’affidamento dell’incarico a Dirigenti titolari (solo a quelli! Dice la circolare) dovrebbe avvenire esclusivamente in ipotesi eccezionali, oltre ad essere, come già rilevato, adeguatamente motivato.

L’unico dubbio, al riguardo, è che trattasi ancora di uno “Schema “di Decreto da sottoporre al vaglio della Conferenza unificata con la prospettiva dell’incertezza elettorale.

Tuttavia, qualora,  per questa funzione, la scelta non dovesse cadere sul Segretario (anche perché egli potrebbe essere in posizione di incompatibilità o di innominabilità dovuta alla sua  posizione giudiziaria o di comportamento disciplinare), questa figura dal complesso delle attribuzioni in materia di controlli interni, esce sicuramente rivitalizzata. Non può sfuggire infatti che, per le competenze ad esso attribuite non solo per l’esercizio della direzione del controllo successivo dei principali atti amministrativi, ma anche nel concorso al controllo degli equilibri finanziari, al Segretario spetta un ruolo centrale nell’organizzazione dei Comuni e delle Province per la necessità di connessione che la Dirigenza, ed eventualmente, le figure del Responsabile dell’anticorruzione e della trasparenza, dovranno instaurare con esso.

Non è certo esagerato, dunque, parlare della figura del Segretario come punto di “snodo” nell’azione amministrativa di Comuni e Province da cui dipenderà per competenze e cultura giuridica attualizzata nella nuova legislazione come una sorta di ”manager” giuridico, una buona parte della possibilità di realizzare in tali enti una “buona amministrazione”nel senso indicato dal  principio costituzionale contenuto nell’art.97.

.Quella del Segretario comunale e provinciale è una figura che, da istituzionale sotto il profilo di garanzia della legalità interna   attualmente anche un po’ indecifrata a seguito della riforma  compiuta dalla legge Bassanini 1  con l’istituzione della Direzione generale (peraltro già ridimensionata da successivi  interventi normativi), si appresta a compiere  un sostanziale cambiamento ed a  essere pertanto una risorsa rinnovata a disposizione delle Autonomie locali in tempo di crisi economico finanziaria con accentuate manifestazioni di degrado istituzionale .

Ovviamente per questo passaggio occorre che vi sia una condizione indispensabile: e cioè che lo stesso Segretario, supportato dalla  categoria cui appartiene, sappia assecondare il cambiamento.

Sbaglierebbe pertanto chi, ritenendo l’esercizio di tali compiti non rientranti nei canoni tradizionali del Segretario comunale e provinciale, o peggio, manifestando perplessità nell’ esercitarli in relazione alle nuove responsabilità che comportano non sufficientemente supportate da adeguata formazione, non si facesse carico di dare un contributo concreto alla costruzione di un nuovo ruolo per il Segretario comunale e provinciale orientato ad una forte e spiccata interdisciplinarietà, capacità di analisi e di adattabilità ai fenomeni socio economici esterni, pur strutturato su una solida base tradizionale di conoscenze normative che ne ha da sempre connotato la professionalità all’interno dell’ente.

Come si rischierebbe di vanificare le finalità della legislazione complessiva sui controlli e sul contrasto della corruzione all’interno degli enti locali nel senso del miglioramento effettivo  dell’azione amministrativa in funzione del servizio al cittadino, qualora non ci si avvalesse in pieno delle potenzialità di questa figura rinnovata e non fornisse ad essa gli adeguati suppporti professionali e tecnologici per consentire la piena efficienza dei meccanismi di controllo e di prevenzione. Anche se questo rischio, in via teorica, è fugato a seguito dei chiarimenti della Funzione Pubblica che, nella Circolare citata, soffermandosi sul ruolo di impulso che deve avere  il “Responsabile dell’anticorruzione”, sostiene la necessità di assicurare ad esso, personale altamente qualificato e formato, nonché  adeguate risorse materiali che devono essere utilizzate per lo svolgimento del’incarico.

Ma sappiamo che tutto ciò deve essere  calato concretamente nella realtà di ogni ente e che, dunque, la sensibilità degli organi politici risulterà determinante.

Rimane tuttavia aperto il problema della necessità, anche per la persistenza degli equivoci evidenziati a proposito dell’attribuzione delle funzioni di vertice nell’organizzazione dell’Ente Locale, di un riordino strutturale ed organico della figura del Segretario all’interno della complessiva  riforma delle Autonomie Locali.

Anche questo tema pertanto andrà inserito, in termini organici rispetto alla complessiva riforma delle Autonomie, nell’Agenda del nuovo Governo.

 

GIORGIO LOVILI

 

 

Share

About Author

Tiziana Flenghi

(0) Readers Comments

Lascia un commento

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *