EE.LL./Territorio — 07 agosto 2013

Com’è noto il ministro Delrio, che è stato presidente dell’Anci nazionale, ha presentato un disegno di legge che tende a perseguire alcuni precisi obiettivi di carattere ordinamentale quali l’re-istituzione delle città metropolitane, la ri-strutturazione delle province e infine, ma non ultima, la ri-definizione della disciplina delle Unioni di Comuni.

Proprio per queste ultime, oggetto di numerosi interventi normativi, se ne riconosce il bisogno di un inquadramento sistematico più organico e quindi di una precisa rideterminazione come istituto, soprattutto alla luce della pluralità delle condizioni in cui esse versano, frutto anche di spinte campanilistiche e localistiche.

Ad oggi la disciplina che ha connotato le Unioni dei Comuni è a dir poco molteplice e mutevole.

Basti pensare che essa è stata investita da una serie di previsioni normative a vario livello: innanzitutto il testo unico 267/2000 nelle sue previsioni contenute negli articoli 30 e 32, l’articolo 14, commi da 27 a 31-quater, del d.l. n. 78/2010, l’articolo 16, commi da 1 a 16, del d.l. n. 138/2011 fino alle recenti modifiche apportate con l’articolo 19 dal d.l. n.95/2012(spending rewiev) sull’esercizio associato delle funzioni .

A ciò si aggiungono poi le previsioni introdotte in tema di obbligatorietà delle centrali uniche di committenza che pur incidendo nel codice degli appalti investono le dinamiche delle unioni dei comuni in maniera significativa tanto che un recentissimo intervento ( art. 5-ter della legge n. 71 del 2013) ne ha disposto la proroga al 31 dicembre 2013.

Per non parlare poi degli effetti , inizialmente equivocati, della Sentenza della Corte Costituzionale n.220 del 19 luglio 2013

Ebbene in questo quadro così articolato, il profilo anticipatore di questo disegno di legge rispetto a quello omologo ma di legge costituzionale presentato dal consiglio dei ministri il 5 luglio 2013, prospetta una serie di riflessioni.

Inquadriamo gli elementi centrali.

Oggi noi abbiamo come organi il presidente, la giunta e il consiglio: il primo scelto dai sindaci dei comuni associati, la seconda scelta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati e infine il consiglio composto da consiglieri eletti dai singoli comuni associati tra i suoi componenti con la garanzia di rappresentanza delle minoranze.

Nella nuova architettura il Presidente dell’Unione, figura centrale, è eletto dal Consiglio dell’Unione a maggioranza assoluta dei suoi membri tra i consiglieri che ricoprono la carica di sindaco, mentre il comitato dei sindaci è composto da tutti i Sindaci dell’Unione e si prevede in caso in cui supera le trenta unità la possibilità di un comitato esecutivo ristretto.

Proprio sul Comitato si soffermano le prime considerazioni.

Innanzitutto è ragionevole pensare che possa svolgere un ruolo di assistenza, supporto e collaborazione con l’organo di vertice, essendo in esso riuniti tutti i sindaci, mentre si profilano possibili difficoltà interpretative per quello ristretto.

Invece il Consiglio composto da tutti i Sindaci e da due consiglieri per comune svolge un ruolo più precipuo di funzioni di indirizzo politico e di adozione degli atti fondamentali.

Due aspetti che lo connotano aprono due chiavi di lettura.

La prima è di chiarezza rispetto a prima perché prevedendo che ci siano due consiglieri di cui uno in rappresentanza della minoranza si afferma con precisione il numero e l’appartenenza.

La seconda invece conduce a profili problematici in quanto tutti i componenti debbono esprimere un unico voto con peso ponderato richiamando quanto stabilito in tema di conferenza metropolitana ovvero il voto del sindaco con popolazione minore rispetto agli altri comuni ha valore 1 e il voto degli altri sindaci è determinato dal risultato della divisione tra il numero della popolazione del comune che si rappresenta e il numero della popolazione del comune con popolazione minore. Il valore è arrotondato alla seconda cifra decimale. Obiettivamente una complicazione.

A queste previsioni si debbono poi aggiungere quelle relative allo statuto, alla gratuità delle cariche e soprattutto a quelle inerenti le fusioni dei comuni con un ruolo centrale da parte delle Regioni, le quali saranno chiamate a svolgere un ruolo propulsivo e attivo.

Se siffatto inquadramento tende a definire una nuova classe politica di base del governo locale più rilevante e rappresentativa, sono invece la scrittura dei rapporti con la provincia e con la città metropolitana che rischiano di renderle incomprensibili.

Basti solo pensare ad alcune statuizioni come quelle relative al fatto che il Consiglio Provinciale così come il Consiglio Metropolitano sono costituiti oltre che dai sindaci dei Comuni anche dal presidente delle unioni di comuni.

Più incisive, ma più ancora problematiche, sono poi le previsioni secondo le quali lo statuto della città metropolitana può prevedere le modalità con le quali le Unioni dei Comuni possono conferire l’esercizio di proprie funzioni alla medesima con il contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento ovvero quelle per le quali la città metropolitana può adottare il piano strategico del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l’ente e per l’esercizio delle funzioni dei comuni e delle Unioni dei comuni ricompresi nell’area, anche rispetto all’esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle Regioni.

Un caso pilota per esaminare effetti e incidenza del fenomeno può essere rappresentato dalla situazione presente nella Regione Lazio.

In questa regione troviamo 22 Comunità Montane più la particolare posizione della Comunità delle isole ponziane, un numero oscillante di Unioni di Comuni (da 20 a 25), la presenza delle cosiddette sovrapposizioni contraddistinte dal fenomeno della partecipazione di Comuni facenti parte di una stessa comunità montana ma che appartengono a Unioni di Comuni diverse o peggio che si avvalgono di convenzioni per funzioni omologhe o differenti con Enti ancora diverse.

A complicare il tema l’assenza da questo quadro di riferimento di Comuni che pur  presentando le caratteristiche demografiche tipiche non fanno parte di alcuna Unione di Comuni né di Comunità Montane o peggio si trovano circondate da comuni di elevata dimensione che non sono obbligate a coesistere con alcun Ente.

E’ di tutta evidenza che in questo contesto diventa fondamentale il compito della Regione nella definizione dei c.d. ambiti ottimali territoriali, così come del Consiglio delle Autonomie Locali, entrambi chiamati alla riscrittura, che non potrà, inevitabilmente non tenere conto delle prospettive agognate dal disegno di legge.

Quindi se da un lato occorre dare attuazione alle disposizioni statali, almeno vigenti, dall’altro occorre procedere al riordino della normativa regionale magari prevedendo con nettezza incentivi ai fini di possibili fusioni dei Comuni, soprattutto di quelli più piccoli.

Ma se tutto questo non è traguardato alla risoluzioni di problemi di ordine pratico ovvero a come arrivare alla definizione di una ottimale Unione dei Comuni impegnata nella sua finalità ovvero la concentrazione delle funzioni associate, allora ogni lavoro potrebbe risultare poco utile.

Infatti a prescindere dalle tempistiche che costringono i Comuni alle funzioni associate entro il 31 dicembre 2013, cioè domani, è proprio il percorso e le sue fasi che si debbono realizzare che desta le maggiori preoccupazioni e per le quali nessun legislatore nazionale o regionale probabilmente si è veramente interrogato.

Proviamo a descriverle.

Se prendiamo atto della possibile ed immediata disponibilità dei Comuni, almeno oggi tutta da dimostrare, ma comunque resa indotta per l’obbligatorietà delle previsioni, occorre disporre di una base di partenza chiara preceduta da un’analisi dei dati anagrafici e territoriali e da una indagine conoscitiva di tipo informativo ad ampio raggio, assistiti, poi, da uno studio della situazione regolamentare presente nelle varie comunità e soprattutto dell’incidenza dei rapporti finanziari in essere .

Avvalendosi di questi dati il gruppo di lavoro che si occuperà di tutto ciò passerà alla definizione di un piano operativo che si sviluppa su più versanti.

Il primo di natura procedurale con l’elaborazione di schemi di convenzioni, informative agli organizzazioni sindacali, sottoscrizione di atti e provvedimenti e possibili standard e modulistiche allo scopo.

Il secondo di natura organizzativa con la nomina di un coordinatore-supervisore proteso alla conoscenza delle principali tematiche che investono i servizi associati, la concentrazione su una funzione piuttosto che un’altra, il dettaglio di un piano di azione con fissazione di ruoli e competenze da parte degli organi burocratici, con le possibili ripercussioni che possiamo attenderci.

Il terzo di natura finanziaria con la definizione dei rapporti economici con le strutture dei singoli enti, le analisi dei costi e quelle dei benefici e quindi la ripartizione delle spese.

Il quarto di natura istituzionale che prevede incontri fra gli Enti, l’illustrazione del piano e delle prospettive, la condivisione e infine l’approvazione da parte degli organi competenti.

Queste sono soltanto alcune delle possibili fasi che investono un processo così complesso.

D’altronde lo studio di questi vincoli gestionali potrà fornire la chiave per analizzare le caratteristiche ottimali delle strutture organizzative.

Quindi dobbiamo prospettare e far comprendere come il verificarsi di economie di scala nella gestione di un servizio può tramutarsi in vantaggi finanziari nel garantire standard altamente qualitativi nei servizi.

Alla luce di quanto descritto diviene auspicabile, da parte del legislatore, fare in modo che le proposte legislative tengano conto delle disposizioni cogenti sforzandosi di costruire un quadro normativo più lineare e considerare la necessità di far comprendere il valore di queste formule istituzionali che non devono essere calate dall’alto ma fatte percepire come proprie dalle autonomie locali guardando ad esse come opportunità e occasioni di rilancio del proprio territorio e non come foriere di potenziali contrapposizioni o peggio ancora di difficile lettura interpretativa.

 

 

 MASSIMO FIERAMONTI

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Tiziana Flenghi

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