Bilancio/Contabilità — 24 aprile 2013

GLI EFFETTI DEL DECRETO SUI PAGAMENTI SULLA FINANZA LOCALE

 

Il problema dei pagamenti della pubblica amministrazione, e più in particolare dei ritardi nei pagamenti, è stato oggetto di diversi interventi normativi, anche europei. Si ci riferisce alla direttiva 2000/35/Ue del Parlamento Europeo e del Consiglio del 29 giugno 2000 e alla successiva direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011, che è stata recepita con il d.lgs. n. 192 del 9 novembre 2012. Tale ultimo disposizione ha previsto che i contratti conclusi a decorrere dal 1° gennaio 2013 debbano essere pagati entro 60 giorni, con applicazione automatica degli interessi moratori alla scadenza del termine.

Con lo scopo di incentivare la ripresa economica, il governo ha inteso immettere liquidità nel sistema finanziario, accelerando i pagamenti dei debiti commerciali della PA, fornendo liquidità per un importo di circa 40 miliardi di euro, per ognuno degli anni 2013 e 2014. Il d.l. n. 35 del 8 aprile 2013 ha risposto, nelle intenzioni del potere centrale, alle richieste rivolte sia dai comuni e dagli altri soggetti pubblici[i] che da parte delle organizzazioni di categoria degli imprenditori[ii].

Le misure dirette all’accelerazione dei pagamenti operano con diverse modalità, in relazione alla tipologia del debito. Come vedremo c’è un allentamento dei vincoli del patto di stabilità interno, al fine di permettere agli enti di utilizzare le risorse disponibili per il pagamento dei debiti in conto capitale. Si favorisce la liquidità degli enti locali con un ampliamento del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria e infine si istituisce un apposito fondo con obbligo di restituzione in un lungo arco temporale diretto a garantire liquidità agli enti che non possono far fronte al pagamenti dei debiti, sia di parte corrente che in conto capitale, maturati alla data del 31 dicembre 2012.

 

GLI SPAZI FINANZIARI DEL PATTO DI STABILITA’ INTERNO

I primi cinque commi dell’articolo 1 del d.l. n. 35/2013 sono relativi all’esclusione dai vincoli del patto di stabilità per l’anno 2013 dei pagamenti di debiti di parte capitale.

In particolare, il comma 1 esclude dai vincoli rilevanti del patto le spese che gli enti sostengono nel 2013, per il pagamento di debiti di parte capitale che, alla data del 31 dicembre 2012, risultino certi, liquidi ed esigibili[iii], ovvero per i quali, entro la stessa data, sia stata emessa fattura o una richiesta equivalente di pagamento. L’esclusione opera per il limite massimo di 5 miliardi di euro.

Così come formulato, il comma fa riferimento al pagamento di tutte le tipologie di debiti di parte capitale degli enti locali, compresi quelli relativi a forniture e appalti che possono essere oggetto di certificazione.

Si rende, a questo punto, necessaria una breve riferimento alla disciplina del patto. Il patto di stabilità interno dei comuni è disciplinato dall’articolo 31 della legge n. 183 del 12 novembre 2011, così come modificato e integrato dai commi da 428 a 447 dell’articolo unico della legge di stabilità per il 2013. L’obiettivo di ogni ente è il raggiungimento di un particolare livello di saldo finanziario, ottenuto applicando alla media della spesa corrente del triennio 2007/2009 determinati coefficienti[iv].

Il saldo finanziario è dato dalla differenza tra entrate finali e spese finali, espresso in termini di competenza mista, che considera le entrate e le spese in termini di competenza, per la parte corrente e in termini di cassa per la parte investimento e ciò al fine di rendere quanto più omogeneo possibile il patto interno con quello europeo di stabilità e crescita.

Il sistema dei saldi obiettivi in termini di competenza mista ha determinato da un lato una sensibile riduzione delle spese di investimento degli enti locali e dall’altro ha determinato che molti enti si sono trovati nell’impossibilità di provvedere ai pagamenti, di impegni regolarmente assunti, nonostante avessero le disponibilità di cassa necessarie, ma non utilizzabili per i vincoli del patto. Tutto ciò ha determinato un forte accumulo di residui passivi da parte degli enti locali, con problemi e ritardi sui pagamenti, in particolar modo in conto capitale.

La definizione di esigibilità è contenuta nel d.P.C.M. del 28 dicembre 2011 che ritiene esigibile la somma per la quale non vi sono ostacoli al pagamento. Rientrano non solo le fatture ma anche, per i lavori pubblici, lo stato di avanzamento lavori[v] o in caso di pagamento in un’unica soluzione il conto finale dei lavori, così come gli accordi bonari e gli espropri sottoscritti o approvati entro la data del 31 dicembre 2012.

Rientrano nella disciplina in esame anche i conferimenti e gli aumenti di capitale sociale a società partecipate e il riferimento è agli atti amministrativi assunti dall’ente o alle richieste formali pervenute entro la data suddetta.

Analizzando la procedura web del ministero rientrano nella fattispecie anche i pagamenti già effettuati prima del 9 aprile 2013, ma è chiaro che in sede di ripartizione delle somme il MEF effettuerà un’attribuzione secondo un preciso ordine di priorità, indicato dalla suddetta procedura:

  • ammontare dei debiti per appalti di lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012 e dei debiti per appalti di lavori pubblici per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di vagamento entro il predetto termine, non estinti alla data dell’8 aprile 2013;
  • ammontare dei debiti di parte capitale certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012 e dei debiti di parte capitale pei i qua! sia stata smessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine non estinti olla data dcll’8 aprile 2013, diversi da quelli di cui al punto 1;
  • ammontare dei debiti per appalti di lavori pubblici, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012 e dei debiti pei appalti di lavori pubblici per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di vagamento entro il predetto termine, pagati prima del 9 aprile 2013;
  • ammontare dei debiti di parte capitale certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012 e dei debiti di parte capitale per i quali sia stata smessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, pagaci prima del 9 aprile 2013, diversi da quelli di cui al unito 3;

La procedura richiede anche: l’ammontare dei debiti di parte corrente, esclusi quelli per spese di personale, certi, liquidi ed esigibili alla data dei 31 dicembre 2012 e dei debiti di patte corrente per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, ma è chiarito nelle note che le informazioni relative a tale punto non sono finalizzate alla concessione di ulteriori spazi di spesa in deroga ai vincoli del patto di stabilità interno, ma ha finalità puramente statistiche.

Il comma 2 del decreto sui pagamenti prevede che ai fini dell’attivazione della procedura prevista, entro il 30 aprile 2013 gli enti locali devono comunicare (utilizzando il sistema web della Ragioneria generale dello Stato) gli spazi finanziari di cui necessitano al fine di effettuare i pagamenti dei debiti in conto capitale e tale termine è perentorio, in quanto non verranno considerate le comunicazioni inviate dopo tale termine.

Entro il 15 maggio 2013, il Ministero dell’economia e delle finanze, con proprio decreto, sulla base delle comunicazioni pervenute nei termini provvede a ripartire gli importi dei pagamenti da escludere dal patto di stabilità interno, per il 90 per cento dell’importo fissato (5 miliardi di euro). La modalità di riparto è fissata dalla Conferenza Stato-città e autonomie locali entro il 10 maggio e in mancanza si applicherà il criterio del riparto proporzionale. La quota residua del 10 per cento verrà ripartita con un ulteriore decreto da adottarsi entro il 15 luglio prossimi, se le richieste pervenute in prima istanza siano state inferiore all’importo del 90 per cento della somma[vi].

Il legislatore ha, comunque, previsto che nelle more dell’emanazione del suddetto decreto del MEF, gli enti possono effettuare i pagamenti dei residui passivi del Titolo II della spesa nel limite massimo del 13 per cento delle disponibilità liquide detenute presso la tesoreria statale alla data del 31 marzo 2013 e comunque entro il 50 per cento degli spazi finanziari comunicati alla RGS.

Il comma 4 prevede sanzioni a carico dei responsabili dei servizi interessati, disponendo che in caso di segnalazione del collegio dei revisori dei conti, se le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che l’ente, senza giustificato motivo, non ha richiesto gli spazi finanziari nei termini e nelle modalità previste dalla norma, ovvero non ha effettuato, nel termine dell’esercizio finanziario 2013, il pagamento di almeno il 90 per cento degli spazi concessi, le sezioni irrogano una sanzione pecuniaria pari a due mensilità del trattamento retributivo, al netto degli oneri fiscali e previdenziali, per i responsabili dei servizi interessati.

Sul punto è da ricordare che le funzioni dei revisori dei conti, disciplinate dall’articolo 239 del TUEL, sono state oggetto di modifiche con l’articolo 3 del d.l. n. 174 del 2012, che ha ampliato notevolmente le suddette funzioni, e tra queste vi sono le proposte di indebitamento – lett. b) n. 4 – e la funzione di vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali – lett. e).

La segnalazione dei revisori non è configurata come atto obbligatorio e non sono previste sanzioni in caso di mancata segnalazione, ponendosi, pertanto, il problema se tale elemento è necessario per l’attività della Corte dei conti.

L’attività sanzionatoria è possibile a condizione che non vi sia un giustificato motivo che impedisca l’adempimento, anche se la norma non indica una casistica in cui siano riconducibili giustificati motivi[vii].

In tema di patto di stabilità interno il comma 6 dell’articolo 1 prevede, infine, la sospensione per l’anno 2013 del patto nazionale orizzontale, disciplinato dall’articolo 4-ter del d.l. n. 16/2012, così come convertito dalla legge n. 44/2012. Tale patto è una misura di flessibilità nell’applicazione del patto di stabilità interno permettendo la rimodulazione orizzontale degli obiettivi finanziari tra i comuni a livello nazionale, con l’obiettivo di permettere lo smaltimento dei residui passivi di parte capitale.

Il meccanismo si basa sulla cessione di spazi finanziari da parte dei comuni che prevedono di conseguire un differenziale positivo rispetto all’obiettivo del patto previsto dalla normativa nazionale – la cui entità va comunicata al Ministero dell’economia entro il termine del 15 luglio – a vantaggio di quelli che, invece, prevedono di conseguire, nel medesimo anno di riferimento, un differenziale negativo rispetto all’obiettivo prefissato. Lo scopo, come detto, è quello di consentire a tali ultimi enti l’utilizzo di maggiori spazi finanziari per effettuare maggiori spese esclusivamente per il pagamento di residui passivi di parte capitale.

I comuni che cedono o acquisiscono spazi finanziari ottengono nel biennio successivo, rispettivamente, una riduzione o un peggioramento del proprio obiettivo, dato, per ogni anno, dalla metà del valore dello spazio ceduto o acquisito. Sulla base dei dati della RGS, nel 2012 hanno usufruito del patto nazionale orizzontale 441 comuni, che hanno richiesto circa un miliardo di euro, a fronte di spazi ceduti di circa 130 milioni di euro.

E’ chiaro, infine, che gli spazi concessi e richiesti nel corso del 2012 saranno recuperati nell’esercizio in corso e in quello successivo, anche se il d.l. n. 35/2013 prevede la sospensione del patto orizzontale.

 

LA NUOVA LIQUIDITA’ DEGLI ENTI LOCALI

Il comma 9 dell’articolo 1 del decreto in commento contiene una deroga a quanto fissato dall’articolo 222 del TUEL, in tema di anticipazione di tesoreria da parte del tesoriere comunale, disponendo un aumento dei limiti massimi di tale anticipazione, fino alla data del 30 settembre 2013, da tre a cinque dodicesimi delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente[viii].

Come noto, l’articolo 222 del TUEL prevede che su richiesta dell’ente locale, corredata dalla concessione iniziale con deliberazione della giunta, il tesoriere concede un’anticipazione di tesoreria entro il limite massimo dei tre dodicesimi delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente. L’utilizzo dell’anticipazione comporta il pagamento degli interessi passivi, che decorrono dall’effettivo utilizzo delle somme.

Per gli enti locali in stato di dissesto economico finanziario, tale limite è stato innalzato da tre a cinque dodicesimi delle entrate correnti, con l’articolo 3 comma 1 lett. i-bis) del d.l. n. 174/2012, a condizione che l’organo di revisione e il responsabile del servizio finanziario certifichino una condizione di grave indisponibilità di cassa[ix].

La parte finale del comma 9 del decreto n. 35 prevede che l’utilizzo della maggiore anticipazione vincola, per i comuni, una quota corrispondente delle entrate dell’IMU per l’anno 2013.

Al fine di assicurare ulteriore liquidità per il pagamento dei debiti della pubblica amministrazione il comma 10 dell’articolo 1 del d.l. n. 35/2013 prevede l’istituzione, presso il MEF, di un Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili, che è suddiviso in tre sezioni, cui corrispondono tre articoli del relativo capitolo del bilancio statale:

  1. “Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti locali”, dotata di 2.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014;
  2. “Sezione per assicurare la liquidità alle regioni e alle province autonome per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili diversi da quelli finanziari e sanitari”, dotata di 3.000 milioni di euro per l’anno 2013 e di 5.000 milioni di euro per l’anno 2014;
  3. “Sezione per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili degli enti del Servizio Sanitario Nazionale”, dotata di cui 5.000 milioni di euro per l’anno 2013 e di 9.000 milioni di euro per l’anno 2014.

e in considerazione che il fondo è riferito, genericamente, al pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili, si ritiene che la tipologia di debito è sia di parte corrente che di conto capitale, maturati al 31 dicembre del 2012.

L’ultima parte del comma 10 dispone che una somma pari al 10 per cento delle somme delle prime due Sezioni sia accantonata per essere destinata alle anticipazione per il pagamento dei debiti degli enti locali e delle regioni richiesti in data successiva al 30 aprile 2013.

In considerazione della necessità di garantire l’immediata operatività della Sezione del fondo per gli enti locali, il comma 11, del più volte citato articolo 1, dispone il trasferimento dei 2 miliardi di euro su un conto corrente acceso presso la tesoreria centrale dello Stato, la cui gestione è affidata alla Cassa depositi e prestiti, che è autorizzata ad effettuare tutte le operazioni sul suddetto conto.

Al fine di regolamentare i rapporti tra il MEF e la Cassa la norma prevede che entro 5 giorni dall’entrata in vigore del decreto la stipula di un addendum alla convenzione del 23 dicembre 2009, che definisca i criteri e le modalità di accesso degli enti locali alle risorse della Sezione, sulla base di un contratto-tipo approvato dal direttore generale del Tesoro[x].

Il comma 13 fissa le modalità con le quali la Cassa effettua l’anticipazione di liquidità agli enti locali e la restituzione delle anticipazioni da parte di quest’ultimi[xi]. Il rimborso avverrà con un piano di ammortamento a rate costanti, comprensive di quota capitale e di quota interessi, con una durata massima di 30 anni. Tale richiesta va effettuata dagli enti locali entro il 30 aprile 2013 alla Cassa depositi e prestiti, secondo le procedure fissate con l’addendum e prevedendo una procedura agevolata, in quanto la richiesta avviene in deroga agli articoli 42, 203 e 204 del TUEL[xii].

In particolare, l’articolo 42 prevede il controllo politico amministrativo del consiglio comunale sull’assunzione di mutui e di aperture di credito non espressamente previsti in atti fondamentali del consiglio e sulle spese che impegnano i bilanci per gli esercizi successivi. L’articolo 203 prevede che il ricorso all’indebitamento è possibile soltanto se è avvenuta l’approvazione del rendiconto dell’esercizio del penultimo anno precedente in cui si intende delibare l’indebitamento e l’adozione del bilancio annuale nel quale sono incluse le previsioni suddette. Infine, l’articolo 204 del TUEL stabilisce il limite massimo dell’indebitamento degli enti locali, che afferma che l’ente non può assumere nuovi mutui e acceder ad altre forme di indebitamento se l’importo annuale dei relativi interessi, sommati agli oneri già in essere sia superiore al 6 per cento per l’anno 2013 e al 4 per cento, dal 2014, delle entrate correnti[xiii].

L’anticipazione è concessa entro il 15 maggio 2013, in proporzione e nei limiti delle somme disponibili nella Sezione. Entro il 10 maggio la Conferenza Stato-città potrà individuare una modalità di riparto differente rispetto al criterio proporzionale. La somma della Sezione per la liquidità è disponibile per il 90 per cento, in quanto il restante 10 per cento è accantonato per le richieste di liquidità pervenute in ritardo, ma comunque non oltre il 30 settembre 2013, che saranno erogate entro il 31 ottobre successivo.

La somma ottenuta va restituita con rate annuali e la prima rata decorre dall’anno successivo a quello di sottoscrizione del contratto. Per le anticipazioni dell’anno 2013 il tasso di interesse da applicare è dato dal rendimento di mercato dei Btp a 5 anni in corso di emissione alla data del 8 aprile 2013, che è stato determinato nel 3,302 per cento. Per le erogazioni del 2014, il tasso di interesse è quello del rendimento di mercato dei Btp a 5 anni in corso di emissione e pubblicato sul sito del MEF entro il 15 gennaio 2014.

In caso di mancato pagamento della rata di ammortamento, l’Agenzia delle entrate tratterrà le somme non pagate all’atto del riversamento ai comuni dell’IMU riscossa con il modello F24 o con il bollettino di conto corrente postale.

La concessione dell’anticipazione determina una serie di obblighi per gli enti che ne beneficiano. In particolare il comma 14 dell’articolo 1 prevede l’immediata estinzione dei debiti successivamente all’erogazione dell’anticipazione. Gli enti debbono fornire alla Cassa, a tal proposito, una certificazione rilasciata dal responsabile finanziario, dell’avvenuto pagamento e dell’effettuazione delle registrazioni contabili. E’ previsto, inoltre, che il fondo svalutazione crediti, istituito con il comma 17 dell’articolo 6 del d.l. n. 95/2012, per i 5 esercizi successivi a quello in cui è stata concessa l’anticipazione, deve essere di almeno il 50 per cento (e non il 25 per cento) dei residui attivi del Titolo I e del Titolo III dell’entrata, con un’anzianità superiore a 5 anni. Così come previsto nella normativa originaria, previo parere motivato dei revisori dei conti è possibile escludere dalla base di calcolo i residui attivi per i quali i responsabili dei servizi hanno certificato la sussistenza delle ragioni del credito e l’elevata riscuotibilità.

I commi 15 e 16 prevedono, infine, disposizioni particolari per gli enti che hanno deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, che sono tenuti a modificare il piano di riequilibrio entro 30 giorni dalla concessione dell’anticipazione.

EUGENIO PISCINO

 

 


Note

 

[i] Si veda anche E. Bruno, Più coraggio per i debiti PA, IlSole24ore del 12 aprile 2013.

[ii] Un esame del decreto legge è effettuato da A. Guiducci, Arrivano nuovi strumenti per dare ossigeno alla cassa, IlSole24Ore del 15 aprile 2013.

[iii] Il credito è certo quando non è controverso nella sua esistenza. E’ liquido quando determinato nel suo ammontare o facilmente determinabile. Il credito deve essere espresso in un numerario (danaro) e sono ammessi solo i calcoli matematici per il suo esatto ammontare. E’ esigibile quando è scaduto e non è sottoposto a condizione.

[iv]  Per uno studio completo sul patto di stabilità interno si veda E. Piscino, Le regole per il patto di stabilità interno per il 2013, ebook, Maggioli editore.

[v] Si veda G. Trovati, Sblocca debiti a largo raggio, IlSole24Ore del 16 aprile 2013.

[vi] Sull’argomento si veda G. Trovati, Senza correzioni effetti paradossali, IlSole24Ore del 16 aprile 2013.

[vii] Le sezioni giurisdizionali regionali hanno competenza in primo grado nei giudizi di responsabilità, di conto e pensionistici. Per i giudizi di responsabilità la legge individua le fattispecie oggetto di giudizio sotto il profilo della responsabilità amministrativa o erariale e stabilisce l’elemento soggettivo richiesto, in termini di dolo o colpa. Inoltre, l’art. 1 della legge 20/1994 limita la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave. Il comma in esame non qualifica gli inadempimenti indicati come fattispecie di responsabilità né contiene specificazioni in merito all’elemento soggettivo richiesto.

[viii] Sul punto si veda B. Migliorini, Gli enti: ora serve più liquidità, ItaliaOggi del 12 aprile 2013.

[ix] L’argomento è stato trattato da E. Piscino, Trappola degli interessi sulla strada delle anticipazioni, ItaliaOggi del 9 aprile 2013.

[x] In relazione all’addendum si veda G. Trovati, Dalla Cdp anticipazione per tutti, IlSole24Ore del 17 aprile 2013.

[xi] Si veda M. Barbero, Le anticipazioni alzano il tiro, ItaliaOggi del 17 aprile 2013.

[xii] Sul punto si veda E. Piscino, Per la richiesta una disciplina agevolativa, ItaliaOggi del 10 aprile 2013.

[xiii] Con riferimento alla possibilità di indebitamento degli enti locali, si ricorda che l’articolo 119 della Costituzione stabilisce che gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. La regola, vigente anche nell’ordinamento degli enti locali, stabilisce un vincolo di destinazione alla contrazione dei debiti, che non possono finanziare spesa corrente.

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Tiziana Flenghi

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