EE.LL./Territorio Personale PA — 22 maggio 2014

La Pubblica Amministrazione nelle economie avanzate non può non adeguarsi ai mutamenti socio-economici del nostro tempo ed alla velocità con cui questi fenomeni si palesano.

E’ da molto tempo l’Italia e la sua classe dirigente (politica, imprenditoriale e sociale) dibatte sulla necessità di riformare la nostra Pubblica Amministrazione con lo scopo di adeguarla ai tempi ed alle sfide della realtà contemporanea. Questo ha sempre significato analizzare una struttura complessa organizzata in molteplici centri decisionali e confrontarsi ed intervenire su comportamenti radicati e stratificati i quali si sono più volte dimostrati impermeabili a qualsivoglia ipotesi di modifica e/o razionalizzazione.

La strada della riforma della Pubblica Amministrazione (pur se ineludibile) è costellata di pochi veri successi e molte battute d’arresto. Questo è il non favorevole viatico che si pone innanzi al Governo Renzi ed alla proposta di riorganizzazione della PA presentata nei giorni scorsi.

La proposta elaborata dal Governo si sviluppa su tre distinti fronti: 1) innovazioni strutturali finalizzate alla programmazione strategica dei fabbisogni, al ricambio generazionale ed alla maggiore mobilità dei dipendenti, sul ruolo dei dirigenti e la misurazione del risultato, sulla conciliazione dei tempi di vita con il lavoro; 2) tagli agli sprechi e riorganizzazione dell’Amministrazione volti ad eliminare e razionalizzare i molteplici centri decisionali; 3) ricorso allo strumento Open Data e, più in generale, alle nuove tecnologie, per rendere maggiormente trasparenti e comprensibili i dati di spesa dei diversi livelli delle Pubblica Amministrazione.

Come si vede, gli obiettivi che si pone la riforma sono sicuramente ambiziosi e, se raggiunti, in grado di rendere l’Amministrazione dello Stato nelle sue diverse declinazioni in grado di rispondere a pieno alle esigenze dei cittadini e del mondo produttivo in un panorama europeo ed internazionale sempre più interconnesso e competitivo.

Un aspetto molto interessante della proposta di riforma è quello della mobilità dei dipendenti pubblici. Il ricorso a tale strumento, in via strettamente generale, rappresenta un’adeguata soluzione al problema del disequilibrio degli organici della Pubblica Amministrazione. In parole più semplici, vi sono Amministrazione dello Stato in cui sono presenti dipendenti in soprannumero rispetto al reale fabbisogno ed altre, con particolare riferimento agli Enti Locali, i cui organici risultano essere ben al di sotto delle esigenze con l’effetto che l’azione amministrativa di tali Enti risulta essere meno efficacie con pregiudizio per i cittadini e per il perseguimento degli interessi pubblici.

Il riferimento agli Enti Locali è fin troppo facile. Negli ultimi anni i Comuni soggetti al patto di stabilità sono stati il bersaglio preferito dei numerosi interventi volti a razionalizzare ed a tagliare le spese dello Stato per raggiungere gli obiettivi di bilancio con il risultato di rendere sempre più difficoltoso il funzionamento degli stessi e sempre meno facile offrire i servizi previsti dalle norme vigenti in favore dei cittadini e delle imprese. Tali interventi hanno previsto numerosi paletti in tema di assunzioni di nuovo personale che, unitamente al raggiungimento dell’età pensionabile di molti dipendenti, ha creato il disequilibri poc’anzi illustrato.

Il ricorso alla mobilità può rappresentare una soluzione in grado di favorire un riequilibrio degli organici della PA senza gravare ulteriormente sulle casse dello Stato.

Tuttavia, questa proposta di riforma deve tenere in considerazione il complesso di norme applicabili agli Enti Locali in tema di mobilità, con particolare riferimento a quella volontaria, ed agli orientamenti della magistratura contabile.

Orbene, ai sensi e per gli effetti dell’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2000 e s.m.i. la mobilità volontaria dei dipendenti della Pubblica Amministrazione tra un ente e l’altro della stessa (anche di un altro comparto ossia la c.d. mobilità intercompartimentale) è configurabile alla stregua di una cessione del contratto di lavoro e non è riconducibile alla fattispecie della cessazione del rapporto di lavoro.

Il predetto orientamento legislativo trova conferma in quanto disposto dall’art, 1, comma 47, della L. n. 311/2004 che ammette, in via di principio, la mobilità intercompartimentale tra Pubbliche Amministrazioni sottoposte a regimi giuridici differenziati in tema di spesa per il personale.

Tale distinzione non è di poco conto, atteso che la cessione del rapporto di lavoro consente al dipendente che ricorre a tale istituto di mantenere il trattamento giuridico ed economico che questi aveva nell’ente pubblico di provenienza.

Sotto un profilo strettamente contabile e finanziario, la mobilità dei dipendenti conserva il suo profilo di “cessione” in quanto essa non è considerata come una nuova assunzione con l’effetto di avere un carattere di neutralità rispetto ai vincoli imposti in tema di assunzione del personale sia per gli Enti Locali sottoposti al patto di stabilità sia per gli Enti (ormai molto pochi in verità) ancora sottratti al rispetto dei citati obblighi.

Chiarito, in via generale, il principio di neutralità della mobilità volontaria dei dipendenti pubblici da un punto di vista iuslavoritisco e finanziario, si rende necessario evidenziare che la stessa deve, in ogni caso, rispettare alcune prescrizioni frutto dell’elaborazione giurisprudenziale e dottrinale.

In particolare, la magistratura contabile è più volte intervenuta, sottolineando come la neutralità dal punto di vista finanziario e contabile della mobilità vige tra Amministrazioni sottoposte a vincoli in tema di assunzione di personale.

In argomento, si è espressa la Sezione Autonomie della Corte dei Conti con le deliberazioni del 9 novembre 2009, n. 21 e del 6 dicembre 2010, n. 59 nonché la Sezione Regionale della Corte dei Conti della Lombardia che, con parere n. 373 del 2012, ha chiarito come il Dipartimento della Funzione Pubblica, con circolare n. 4/08 prima e con parere n. 13731 del 19 marzo 2010 dopo, ha precisato come “la mobilità, pur rappresentando sempre uno strumento finanziariamente da privilegiare, si configura in termini di neutralità di spesa solo se si svolge tra amministrazioni entrambe sottoposte a vincoli in materia di assunzioni a tempo indeterminato. In tal caso, non si qualifica come assunzione da parte dell’Amministrazione ricevente”.

A conferma del carattere di neutralità della cessione, vi è quanto disposto dall’art. 14, comma 7, del D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni in L. n. 135/2012 (c.d. Decreto sulla Spending Review), il quale prevede che le cessazioni dal servizio per processi di mobilità ……. non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l’ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over.

Alla luce di quanto sopra, l’istituto della mobilità volontaria tra dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni assume il carattere di neutralità non rappresentando né una nuova assunzione né una cessazione del rapporto di lavoro ove ricorrano i seguenti requisiti:

  1. rispetto della disciplina in tema di patto di stabilità interno per gli Enti Pubblici soggetti a tale patto;
  2. rispetto delle limitazioni in tema alla spesa per il personale sia per gli Enti sottoposti a patto di stabilità sia per gli Enti non soggetti a tali vincoli;
  3. rispetto del limite del 50% della spesa per il personale in rapporto alla spesa corrente.

Come si è sopra illustrato, il tema della mobilità dei dipendenti in favore degli Enti Locali presenta molteplici profili normativi che dovranno essere tenuti in adeguato conto in sede di riforma. In caso contrario l’applicazione di tale istituto non consentirà di raggiungere gli obiettivi sperati e resterà come l’ennesima occasione persa per la modernizzazione della Pubblica Amministrazione.

FABIANO CROVETTI

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Tiziana Flenghi

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